Долинин К.А. О формировании законодательной основы деятельности Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Приволжского Федерального Округа

Долинин Константин Александрович,
Уполномоченный при Губернаторе
Ульяновской области по правам ребёнка

Опубликовано в сборнике материалов межрегиональной конференции «Права детей – детям!». Г. Ульяновск, 1 июня 2010 г. / под редакцией М.А. Батановой, председателя Комитета по надзору и контролю в сфере образования Ульяновской области, к.п.н. – Ульяновск: Издатель Качалин Александр Васильевич, 2010. – с. 15-18

Мне поручили доклад по указанной теме. К нему честно готовился, не смотря на то, что я ещё молодой детский омбудсман.
Стал Уполномоченным при Губернаторе Ульяновской области по правам ребёнка совсем недавно, однако это не значит, что я не занимался проблемами защиты детей ранее. Активно защищал детей через общественные организации «Родительское собрание», Совет отцов, первый состав Общественной палаты Ульяновской области. В рамках общественного совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека мы активно вводили уполномоченных по правам ребёнка в образовательных учреждениях. Отрадно, что при моей поддержке наша ульяновская общественная организация «Молодёжный инициативный центр» получила грант на проект «Правовой эксперимент», который возрождает, по сути, институт общественных уполномоченных по правам ребёнка. Так молодёжь перехватила и подняла этот флаг института защиты детей.
Поэтому, несмотря на свою молодость в качестве детского омбудсмана, я всё-таки позволил себе немного проанализировать существующее законодательство, в рамках которого действуют уполномоченные по правам ребёнка на местах. Для того, чтобы проанализировать, нужно было найти какой-либо образец, пример, ориентир. И я обнаружил, что ориентир этот существует.
Скорее всего, вы его знаете. Это принятые Стандарты Европейской сети детских омбудсманов (ENOC, http://crin.org/enoc/). исходящие из так называемых «Парижских принципов» (http://www.un.org/russian/documen/convents/paris.htm).
Если ориентироваться на эти документы, основой учреждения и деятельности института Уполномоченного по правам ребенка должен служить нормативный правовой акт максимально высокого уровня.
Уполномоченный по правам ребенка должен быть независим и самостоятелен в своей деятельности. Прежде всего, эта независимость касается административной и финансовой сфер.
Также детский омбудсман должен иметь возможность заниматься не только частными случаями, но и системными вопросами нарушения прав детей. Это подразумевает, что он должен иметь возможность обращаться в государственные органы с ходатайствами, предложениями, рекомендациями:
- по вопросам защиты и восстановления прав конкретных детей, отдельных групп детей и детей в целом;
- по вопросам изменения законодательства, административной и судебной практики;
- по вопросам принятия необходимых решений, совершения каких-то действий, или наоборот, воздержания от них и многого другого.
Исходя из этих же документов, уполномоченные по правам ребёнка должны иметь возможность проводить независимые проверки соблюдения прав детей учреждениями, организациями, должностными лицами, как на основании поступивших обращений граждан, так и по личной инициативе.
Должно быть записано право уполномоченного на обращение по вопросам своей деятельности к любым должностным лицам государственных и частных организаций, что подразумевает обязанность этих лиц представить аргументированный ответ. Если же рассматривать нормативные акты, в данное время регулирующие деятельность уполномоченных по правам ребенка в ПФО, стандарты Европейской сети детских омбудсманов соблюдаются в них в неполном объёме.
Например, в основном выполняется требование стандарта Европейской сети детских омбудсманов о подготовке докладов уполномоченными по правам ребёнка. При этом в актах разных субъектов ПФО степень детализации положений о докладах уполномоченных неодинакова.
Вместе с тем, если ежегодные документы предусмотрены всеми из рассматриваемых актов, то право представления специальных докладов закреплено не за всеми уполномоченными. Кроме того, в стандарте речь идёт именно о докладе, а не об отчёте, так как последний предполагает оценку деятельности уполномоченного, что мне кажется недопустимым с точки зрения принципа его независимости.
Подавляющее большинство актов, регулирующих деятельность уполномоченных по правам ребенка, принятых в ПФО, отвечают требованиям стандарта Европейской сети детских омбудсманов о возможности уполномоченного содействовать совершенствованию законодательства.
Следует отметить, что одним из основных требований к институту Уполномоченного по правам ребенка является независимость, для чего она должна иметь достаточное финансирование, что даст ей возможность иметь собственный штат и помещения, чтобы быть независимой от правительства.
Мероприятия по назначению уполномоченных по правам детей должны быть закреплены официальным актом, в котором устанавливается продолжительность полномочии и мероприятия по их возобновлению.
Понятно, что для всех регионов, входящих в ПФО, для выполнения всех этих положений требуется своя правовая основа. И, желательно, единая.
Напомню, что 30 октября в режиме видеоконференции прошло Окружное совещание, посвященное развитию института Уполномоченных по правам ребенка в Приволжском федеральном округе, на котором Уполномоченным при Президенте РФ по правам ребёнка был предложен модельный закон субъекта РФ «Об Уполномоченном по правам ребенка». Данный закон предназначен для установления компетенции, статуса, условий деятельности Уполномоченных. Очень радостно и приятно, что Григорий Алексеевич Рапота, который был одним из организаторов видеоконференции, поддержал этот модельный закон.
В модельном законе учтены все Стандарты Европейской сети детских омбудсманов. Хотелось бы отметить, что там есть не только права Уполномоченных, но и обязанности. Я это говорю, чтобы вы не подумали, что Закон нам, детским омбудсманам, нужен только для закрепления своих прав. Хотя и вложенные в Закон права существенно бы облегчили нам всем работу по защите прав детей.
В настоящее же время уполномоченные по правам ребёнка в субъектах РФ находятся в трёх организационных формах. Первая - это самостоятельные институты на основании региональных законов. Вторая - это должность в составе руководства региона. Третья - часть структуры института Уполномоченного по правам человека субъекта Российской Федерации. Вторая и третья формы не соответствуют стандартам Европейской Сети детских омбудсманов.
Поэтому я призываю принять в каждом регионе Законы, созданные на основе этого модельного законопроекта. Возможно, было бы замечательно принять Федеральный закон «Об уполномоченных по правам ребёнка».
В заключении я хотел бы сказать: жизнь изменяется и нам нужно за ней успевать, чтобы постоянно проводить анализ и изменение законодательства, я считаю необходимым создать Ассоциацию Уполномоченных по правам ребёнка ПФО. Это необходимо для взаимодействия между уполномоченными по правам ребенка ПФО для анализа действующего регионального законодательства, совместной экспертизы законопроектов, возможности учёта опыта соседних регионов в защите прав детей. Совместная работа уполномоченных по правам ребенка поможет нам разрабатывать более совершенные законопроекты, представляемые в Законодательные органы регионов, в том числе и Ульяновской области.
Мне кажется, что объединение сил - лучшее средство для того, чтобы не отстать от жизни и эффективно защищать права детей.