А.С. Горшков

Институционализация меньшинств в поле публичной политики во второй половине XX века: наднациональное измерение

Пермский государственный университет, 614990, Пермь, ул. Букирева, 15

Анализируется степень влияния международного сообщества на институционализацию меньшинств в контексте политических трансформаций второй половины XX – начала XXI вв. В поле зрения попадают также практики взаимодействия наднациональных организаций и научной сферы в вопросах концептуализации дефиниции «меньшинства» и выделения моделей классификации миноритарных сообществ.

В мировой практике институционализация меньшинств в сфере политического на протяжении всей эволюции социальной организации представляет противоречивый процесс, порождающий многочисленные стереотипы и конфликтогенные ситуации. Вплоть до XIX в. меньшинства репрезентировались в политическом дискурсе (дискурсе большинства) исключительно в логике чужеродных, враждебных, асоциальных явлений, которых официальные институции обрекали на позиции аутсайдеров и подчиненных объектов, отказывая, тем самым, в праве на самобытность и гражданскую самоидентификацию. Как правило, демонизация меньшинств власть предержащими сопровождалась использованием широкого спектра дискриминационных механизмов – от психологического воздействия до физического насилия – инквизиция, сексизм, расизм, андроцентризм и т.п. Однако, в середине девятнадцатого столетия в пространстве западных политий наблюдается активизация меньшинств, заявивших о стремлении к автономизации от большинства и отстаиванию status-quo в фарватере разворачивающегося эмансипаторского движения, выступающего одновременно и инструментом, и актором институционализации. Но особый размах «расколдовывание» (пользуясь терминологией М. Вебера) или демифологизация меньшинств приобретает во второй половине XX в. – в период расцвета наций-государств, масштабной борьбы за деколонизацию, демократизации патриархатных укладов, трансформации авторитарных политических режимов в Латинской Америке, Южной и Восточной Европе. В условиях глобализирующегося мира, одним из ключевых акторов институционализации меньшинств начинают играть наднациональные организации (ООН, ЕС, Международная Амнистия и т.п.), культивирующие гуманистические ценности, акцентирующие внимание на индивиде как высшей социальной единице, обладающей неотчуждаемыми гражданскими правами, что, применительно к меньшинствам выражается в конституировании принципа толерантности.

В Уставе ООН, принятом в 1945 г., мировая общественность впервые осудила угнетение и дискриминацию, в том числе и по признаку пола и расы [7]. Впоследствии табуирование дискриминативных практик было закреплено в целой серии документов - во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. (статья 2) [9]; Конвенции о политических правах женщин (1952) [14], в Международных пактах о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах (1966) [3]; в Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965) [21], Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1979) [13], Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений (1981) [10] и т.п. В основной фокус этих актов попадают меньшинства, консолидированные по принципу пола, этничности, языка и религии, при этом интегрированные в абстрактную категорию – «все люди». Как правило, в данных декларациях отсутствуют четкие критерии – кого относить к этим группам, входят ли в эту когорту, например, иммигранты? В 1979 г. определение, приводимое в Пактах, постарались расширить: специальный докладчик Подкомиссии ООН по предотвращению дискриминации и охране меньшинств, профессор Ф. Капоторти предложил дефиницию, в итоге принятую за некий эталон, на который многие исследователи и составители тезаурусов равняются и поныне [22]. Капоторти определяет меньшинства как группы, «по сравнению с остальной частью населения государства, меньшие по численности, не занимающие доминирующего положения <…>, члены которых – граждане этого государства – обладают этническими, религиозными и языковыми характеристиками, отличающими их от остальной части населения…» [1, 23]. Следуя данному термину, идентификация меньшинств держится на нескольких китах – численной составляющей, недоминировании, наличии гражданства и собственных традиций.

Впрочем, некоторых исследователей настораживает приоритет количественного критерия в определении Капоторти, при котором срабатывает формула – 50% населения страны минус 1 человек есть меньшинство. С подобным формализмом, в частности, не согласен директор Норвежского Института по правам человека А. Эйде: «<…> некоторые группы могут являться меньшинством в населении страны, но составлять большинство в определенных ее частях, где они иногда проводят дискриминационную и репрессивную политику. Эта проблема становится особенно серьезной в регионах, имеющих определенную степень автономии внутри данного государства» [23, 3]. До февраля 2008 года красочным примером такой национально-государственной перверсии являлся автономный край Косово (входивший в состав Сербии), где существовала жесткая система дискриминационных дистинкций между сербами и косовскими албанцами. До недавнего времени к таковым регионам также относились Абхазия и Южная Осетия, формально принадлежавшие Грузии.

Иной пример, противоречащий количественному ортодоксизму Капоторти, предлагает О. Клайнберг. Исследователь отмечает, что в мировом сообществе встречаются и специфические кейсы, где фактическое большинство в контексте социально-политического расклада автоматически переходит в разряд меньшинства. Например, этническая группа нигер-конго в Южной Африке, уступающая белому дискурсу в социально-политическом аспекте, но превосходящего в численном составе – 72% от общего числа населения [27]; или сомалийцы при колониальном Французском Сомалиленде (до II пол. XX в.). С таким видением проблемы согласен и А. Фене, убежденный, что количественная компонента отнюдь не доминантна, а лишь косвенно связана с меньшинствами. «<…> во многих случаях статус меньшинства и большинства не сводим к чисто арифметическим пропорциям. Он связан также с тем, кто именно обладает политической властью, и чей язык и культура являются доминирующими в данном государстве» [26].

Социолог И. Гофман, рассуждая об этнических и расовых меньшинствах, подчеркивает, что фундаментальной характеристикой таких групп является «общая история и культура», передающиеся из поколения в поколение. Принимая во внимание этот факт, меньшинства есть не что иное как «общественный организм, являющийся исторической общностью – общностью судьбы» (аргументация в духе «Трактата о меньшинствах»), вторит Гофману лидер Ливии (с 1969 г.) Муаммар Аль-Каддафи [8].

К общей полемике, относительно критериев идентификации меньшинств, наряду с ООН, подключаются и члены Европейского Союза, вносящие свою существенную лепту в общественно-политический дискурс. При этом ЕС делает ставку на социально-политических аспектах инкорпорирования меньшинств в общий контекст развития, но при сохранении их аутентичности, выражающейся в наличии особых идентификационных карт - традиций, обычаев, языка, культуры, истории. Период трансформации политических режимов в Восточной Европе в 1980-гг, и оформления ряда самостоятельных государств (например, Чехии и Словакии), привнес в публичный дискурс критерий «статуса» (в рамках рассуждений о национальных меньшинствах) – четко обозначенной позиции групп меньшинств, зависящей от официального курса. «Восточноевропейские процессы указывают на тот факт, что национальные меньшинства – политическая, а не статистическая группа, которая «может менять свой статус в зависимости от политической ситуации…» [20], - считает научный сотрудник Института этнологии и антропологии РАН М.Ю. Мартынова.

Статус как механизм интеграции в общество – квинтэссенция дебатов, определивших вектор развития ЕС в отношении меньшинств в последние двадцать лет. В ходе этих дискуссий появляются более четкие, нежели в рамках позиции ООН, модели категоризации этнических групп, в обход иных миноритарных сообществ – гендерных, религиозных, сексуальных и др., по сей день пребывающих по ту сторону баррикад от официального дискурса. Простая форма классификации заключается в подразделении меньшинств на «традиционные» (автохтонные) и «новые» («иммигрантские). Суть подобной градации в конце 1980 – нач. 1990-х гг. XX в. состояла исключительно в противопоставлении этнических групп, «проживающих в государстве, которые связаны с нацией, составляющих <…> так называемое «родовое государство» [5] иммигрантским сообществам, пополнившим ряды европейского социума после Второй мировой войны. Фактически, к меньшинству относили лишь тех, кто имел гражданство или историческое присутствие на территории – об этом свидетельствуют классификации, предложенные в 1983 г. Ф. Хекманн (Гамбургский институт экономики и политики) и Л. Зоном (Гарвардский университет) совместно с А. Эйде (Норвежский институт по правам человека), сводимые к трем основным группам национальных меньшинств: автохтонные (коренные народы), иммигранты и кочевники (мобильные группы), не имеющие постоянного места пребывания (например, цыгане).

Однако предлагаемые подходы к концептуализации меньшинств не являются унификационными, поскольку правительства государств-членов ЕС обладают правом, на локальном уровне, определять наличие/отсутствие каких-либо групп, формируя спектр их отличительных характеристик. Например, в Германии, констатирует представитель Комитета по юридическим вопросам и правам человека от Румынии Д. Фрунда (в рамках Парламентской Ассамблеи ЕС от 13 декабря 2005 г.), к национальным меньшинствам относят группы людей, которые, помимо собственной идентичности, основанной на языковых и культурных дифференциациях в сравнении с большинством населения, являются «традиционно резидентом Германии и проживают в традиционных установленных областях. Следовательно, Германия не признает существования меньшинств, кроме национальных меньшинств и этнических групп немецкого гражданства» [2]. Положения, аналогичные германским, можно обнаружить и в национальных актах Люксембурга [15], Швейцарии [18], Хорватии [17]; Польши [16] и т.п. Попытки выработать всеобъемлющее определение этнических меньшинств на уровне ЕС, на базе консолидации национального опыта входящих в сообщество стран, предпринимались неоднократно. Первостепенно, европейские законодатели, придерживаясь Римского договора 1950 г., осудили дискриминацию на основе расы, языка, пола, религии, ратифицируя Маастрихтский договор [6] 1992 г., трансформировавший ЕЭС в политическую организацию – ЕС. В 2001 г. в ходе встречи в Ницце контент данного акта был расширен и дополнен, в том числе, положением о запрете дискриминации по признаку сексуальной ориентации (закрепленным и в Хартии основных прав от 2000 г.). Также, в июне 1993 года были разработаны «Копенгагенские критерии», которых должны строго придерживаться все страны, претендующие на вступление в ЕС. Среди основополагающих – защита меньшинств [25]. Правда, не уточняется – какие именно миноритарные категории подпадают под действие копенгагенского «наказа». Вслед за Маастрихтом последовала «Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств» (1992), более или мене очертившая приоритеты ЕС. Примечательно, что уже в начале 2000-х гг. при выработке ряда документов ЕС и СЕ, в том числе, при обсуждении проекта Европейской Конституции в 2003 г., термин «меньшинства» (и, прежде всего, «национальные меньшинства») исчезает из поля дискурсивности, не взирая на копенгагенские принципы. Обозреватель австрийского "OSCE Magazine" К. Држевицки, комментируя процесс разработки специальным Конвентом европейской Конституции в 2005 году, подчеркивает, что Совет Европы, избегая конкретного упоминания сообществ меньшинств, пытался обойтись общими формулировками: «уважение человеческого достоинства», «свобода», «демократия», «равенство», «верховенство закона» и защита «прав человека» [12]. Это вызвало негодование и разочарование у представителей международных правозащитных кругов, убежденных, что отсутствие упоминания о «меньшинствах» может привести к политике двойных стандартов: с одной стороны, национальные правительства создают видимость того, что делают все для интеграции меньшинств в общество, а с другой – продолжают практиковать дискриминацию. И лишь после вмешательства Верховного Комиссара ЕС по делам национальных меньшинств, придавшего проблеме широкую огласку, соответствующие положения были включены в Конституцию и одобрены на саммите в Брюсселе в 2004 году. Хотя, Конституция так и не вступила в силу, но ее отсутствие было компенсировано в 2007 г. Лиссабонским договором, внесшим существенные институциональные коррективы в статус ЕС. Акт наделяет сообщество правосубъектностью и юридической правомочностью (в том числе, все основные договоры, декларации и конвенции, регламентирующие деятельность организации, легализуются как незыблемые и обязательные к исполнению).

На фоне институционализации наднациональными организациями этнических, лингвистических, национальных меньшинств, иные категории – сексуальные, возрастные, гендерные и др., недостаточно вовлечены в процесс официального артикулирования в рамках ООН и ЕС. В пользу этого аргумента свидетельствует крайне низкая представленность соответствующих упоминаний в формализованных доктринах. Как правило, эти группы, в качестве прилагательных, вскользь упоминаются в официальных документах, а, следовательно, проблем с их определением и выделением характерных черт гораздо больше, нежели с национальными меньшинствами. В 1987 г. в ходе дискуссии в ООН по правам человека на площадке рабочей группы Подкомиссии по рабству и схожим обычаям в контексте обсуждений проблемы проституции было впервые официально закреплено словосочетания «сексуальные меньшинства («sexual minorities). Но определение носило достаточно размытый и неопределенный характер. Под «сексуальными меньшинствами», одновременно, понимали и людей, которые к ним относятся, и явление (читай – гомосексуализм как социальная практика) само по себе. Годом позже сотрудником ООН Ж. Фернаном-Лораном был представлен полноценный отчет о гомосексуалах и транссексуалах – об их образе и стиле жизни, специфических особенностях и др. Однако и здесь четкого разграничения понятий не последовало. Равно как не последовало разъяснения позиции ООН в дальнейшем, и ни в одной из деклараций, конвенций по правам человека нет пунктов, запрещающих дискриминацию по признаку сексуальной идентичности. Также, несмотря на то обстоятельство, что дискриминация на основании сексуальных предпочтений запрещена «Хартией основных прав» от 2000 г. (ст. 21) и «Ниццким договором» от 2001 г. (ст. 13), ни в одной из этих деклараций гей-сообщество не упоминается как меньшинство, и не ассоциируется с некой группой лиц, а лишь реферируется эфемерной формулировкой – «сексуальная ориентация». Попытка придания гомосексуалам «правового лица» предпринята в «Директиве о равенстве при приеме на работу» (2000/78), вменяющая в обязанность национальным правительствам ведение диалога с гей-организациями при реформировании трудового законодательства и реализации обозначенного документа. Д. Свибел считает, что подписание Директивы вынудило государства-члены ЕС признать, что геи и лесбиянки являются «легитимными политическими акторами» [4]. В январе 2006 года последовала резолюция Европарламента «Гомофобия в Европе», резко осудившая попытки национальных государств проводить интолерантную политику по отношению к гомосексуалам: «Гомофобия – есть иррациональный страх и отвращение к гомосексуальности, к лесбиянкам, геям, бисексуалам и трансгендерным людям, основанных на предубеждениях, подобных расизму, ксенофобии, антисемитизму и сексизму» [24]. Многие исследователи склоняются к мнению, что апелляция ЕС к вопросу о ликвидации форм дискриминации на основе сексуальной ориентации – реакция на распространение в Европе шовинистических настроений на почве расовых разногласий, и победы правых популистов на национальных выборах в ряде стран. На глобальном уровне проблема защиты сексуальных меньшинств нашла отражение в т.н. «Джокьякартских принципах», принятых в 2006 году в Индонезии представителями 25 государств - Австралии, Молдовы, Аргентины, Южной Африки, Бразилии, Турции, Новой Зеландии, Пакистана, Кении, Индии, Великобритании, США, Республики Гамбия, Таиланда, Австрии, Ирландии, Непала, Болгарии, Индонезии, Сербии, Финляндии, Китая, Польши и Канады. В «Принципах» осуждаются все формы стигматизации, дискриминации и насилия на основе сексуальной ориентации и гендерной идентичности и провозглашается, что каждый индивид имеет «право <…> без какого бы то ни было принуждения <…> свободно и ответственно принимать решения по вопросам, касающимся сексуальности, включая сексуальное и репродуктивное здоровье….» [11]. Более того, в этой декларации международное сообщество впервые предложило трактовку «сексуальной ориентации» с позиций эмоциональной, а не физиологической составляющей. Джокьякартские соглашения являют собой значительный рывок в концептуализации гендерных меньшинств и в вопросах выработки защитного механизма. Что же касается внутреннего законодательства, то конституционно дискриминация гомосексуалов запрещена, как ни странно, в достаточно традиционных и монолитных государствах - Эквадоре, ЮАР, Португалии и до недавнего времени в Фиджи (в 2006 г. президент аннулировал конституцию). Формально, наиболее прогрессивно законодательство ЮАР, где соответствующий принцип был закреплен в Основном законе уже в 1996 г.: «<…> Государство не может несправедливо дискриминировать прямо или косвенно любого человека, исходя из одной или нескольких причин, включая расу, пол <…> этническое или социальное происхождение, цвет, сексуальную ориентацию <…>» [19].

В целом же, институционализация меньшинств в рамках международных организаций позволила конвертировать опыт национальных государств и расширить фреймы общественно-политического дискурса при операционализации понятия «меньшинства». В то же время, принятие Копенгагенских критериев или Джокьякартских соглашений, фокусирующих внимание на проблеме сексуальных и гендерных меньшинств, ставят перед научной средой новые исследовательские задачи, поиск путей решения которых должен сопровождаться дифференциацией определения Капоторти и диверсификацией дискурса, на данном этапе, сконцентрированного в основном на этнических, лингвистических, языковых меньшинствах.

Примечания

1. Capotorti F. Study on the Rights of Persons belonging to Ethnic, Religious and Linguistic Minorities. U.N., New York, 1991.
2. Frunda G. The concept of “nation”. Report Committee on Legal Affairs and Human Rights. Parliamentary Assembly Council of Europe. 13 December 2005 [Электронный ресурс]. URL: http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc05/EDOC10762.htm
3. International Covenant on Civil and Political Rights, 1966 [Электронный ресурс]. URL: http://www1.umn.edu/humanrts/instree/b3ccpr.htm; International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, 1966 [Электронный ресурс]. URL: http://www2.ohchr.org/english/law/cescr.htm
4. Swiebel J. Gay and Lesbian Rights and EU Enlargement [Электронный ресурс]. URL: http://www.eumap.org/journal/features/2002/april02/gaylesbeu
5. Tanase I. Defining national minorities: old criteria and new minorities [Электронный ресурс]. URL: http://www.sant.ox.ac.uk/esc/esc-lectures/Tanase.htm
6. Treaty on European Union, 29 July 1992 [Электронный ресурс]. URL: http://europa.eu/eur-lex/en/treaties/dat/EU_treaty.html
7. UN Charter [Электронный ресурс]. URL: http://un.by/en/documents/ustav/
8. Аль-Каддафи М. Зеленая книга [Электронный ресурс]. URL: http://www.nbp-info.ru/new/lib/kad_gb/19.html
9. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/russian/documen/declarat/declhr.htm (дата обращения – 16.08.2009).
10. Декларация о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений от 13 ноября 1981 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/russian/documen/declarat/relintol.htm
11. Джокьякартские принципы. Принципы применения международно-правовых норм о правах человека в отношении сексуальной ориентации и гендерной идентичности от 9 ноября 2006 года [Электронный ресурс]. URL: http://www.yogyakataprinciples.org
12. Држевски К. Конституция Европы и права меньшинств: когда слово становится делом [Электронный ресурс]. URL: http://www.inosmi.ru/text/translation/218634.html
13. Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/russian/documen/convents/cedaw.htm
14. Конвенция о политических правах женщин от 20 декабря 1952 г. [Электронный ресурс]. URL: http://volya.kharkov.ua/print_news.php?id=138&type=lib (дата обращения – 14.07.2009).
15. Конституция Великого герцогства Люксембург от 17 октября 1868 г. [Электронный ресурс]. URL: http://clin.iatp.by/constitution/zapad_europe/luxbrg-r.htm
16. Конституция Республики Польша от 2 апреля 1997 г. [Электронный ресурс]. URL: http://constitution.garant.ru/DOC_3864857.htm
17. Конституция Республики Хорватия от 22 декабря 1990 г. [Электронный ресурс]. URL: http://clin.iatp.by/constitution/vost_europe/croati-r.htm
18. Конституция Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г. [Электронный ресурс]. URL: http://constitution.garant.ru/DOC_3864915.htm
19. Конституция Южно-Африканской Республики от 8 мая 1996 г. [Электронный ресурс]. URL: http://constitutions.ru/article/132
20. Мартынова М.Ю. Национальные меньшинства в странах Восточной Европы в 90-е годы. Поиск мирных решений [Электронный ресурс]. URL: http://www.iea.ras.ru/lib/neotl/07112002060429.htm
21. Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/russian/documen/convents/raceconv.htm (дата посещения - 04.07.2009).
22. Перрушу Р. Международное и миграционное право: глоссарий терминов [Электронный ресурс]. URL: http://determiner.ru/dictionary/541/word/%CC%E5%ED%FC%F8%E8%ED%F1%F2%E2%EE (дата обращения – 12.09.2008); Трифонова О. Словарь терминов к курсу по правам человека [Электронный ресурс]. URL: http://determiner.ru/dictionary/204/word/%CC%E5%ED%FC%F8%E8%ED%F1%F2%E2%EE
23. Соколовский С.В. Права меньшинств: антропологические, социологические и международно-правовые аспекты. Московский общественный научный фонд. 1997.
24. Торочешникова М. Защищает ли российское законодательство права представителей сексуальных меньшинств [Электронный ресурс]. URL: http://svobodanews.ru/articlete.aspx?exactdate=20060515140046167
25. Условия для получения членства в ЕС [Электронный ресурс]. URL: http:// www.undp.md/border/Download/32.doc
26. Хазанов А.Этнические меньшинства и национализм [Электронный ресурс]. URL: http://www.hrights.ru/text/b8/Chapter10.htm
27. ЮАР (Южно-Африканская Республика) [Электронный ресурс]. URL: http://basni.narod.ru/strannik/ost/uar.htm